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如何管好互聯網平臺

2019-04-16  來源:人民郵電報  作者:中國信息通信研究院政策與經濟研究所 劉光浩

隨著互聯網等信息技術的發展與應用,平臺模式迅速崛起,超大型互聯網平臺不斷涌現,平臺經濟已是大勢所趨。與此同時,平臺經濟也帶來了一系列新的治理挑戰,網絡售假、網絡謠言、不良信息等問題的治理形勢依然嚴峻,平臺治理已成為當前社會各界熱議的焦點。筆者認為,讓政府、平臺、用戶等多元主體充分發揮各自優勢,構建多元主體共同參與的協同治理體系,既是治理實踐的客觀需要,也是國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。

穿透治理與分層治理之利弊分析

穿透治理是指政府直接對平臺上所有用戶的行為進行規范和約束。分層治理強調發揮平臺企業在規范和約束用戶行為中的作用,通過政府管平臺、平臺管用戶的方式,實現市場公平競爭、保護消費者權益的最終目標。

相比而言,兩種治理模式各有利弊。穿透治理模式由政府主導,其優勢在于提高了經營者的違規成本,當經營者有違法違規行為時,政府可以通過罰款、停業整頓、信用公示等多種方式對違規者進行處罰,力度較大,對違規者有很強的震懾作用。同時,政府作為中立機構,保證了執法的公平、公正、公開,解決了信息不對稱及市場失靈的問題。但是,穿透治理模式很難廣泛適用于所有的平臺企業。首先,平臺所具有的“一點接入,全網服務”的互聯網特性與政府屬地化監管模式相矛盾。其次,政府監管力量無法應對海量平臺上的所有主體及其行為,也沒有足夠的技術手段和與之相匹配的人力、物力,監管成本相對較高。最后,不論是從法律法規的制定過程,還是從及時發展問題、處置問題的速度和效率來看,穿透治理都存在一定的滯后性。

分層治理的核心是將平臺視為市場的具化,是一種以平臺企業為主,政府與平臺協同治理的模式。平臺可以在發現問題后,第一時間采取應對措施,保證了監管的高效性和及時性。同時,平臺的監管過程是全天候全覆蓋的,可以針對平臺上的違規行為進行隨時隨地的精準打擊。但是,分層治理也有其局限性,一是平臺對于具有外部性的交易缺乏監管的積極性。交易提成是平臺企業的一個主要收入來源,只要平臺中產生交易,不管這些交易是否存在售假或非法交易,只要平臺企業有利可圖,就會缺乏監管的積極性。二是監管效力有限。平臺不具有行政征收、行政監督、行政處罰、行政強制等執權,只能履行與用戶所簽訂的合同中的責任,不能超出合同強制執行,因此監管效力非常有限。例如,電商平臺打擊網絡售假,只能采取刪除商品、關閉網店以及扣除罰金等措施,不能上門打擊販假窩點,或對犯罪嫌疑人進行抓捕,違法成本較低,違規者很可能在不同的電商平臺之間流竄。三是平臺可能出現內部腐敗問題。平臺內管理人員可能受到利益驅使,將用于構建平臺體系的規則變為內部人員牟利的工具。例如,電商平臺員工與商家私下達成協議,進行刪差評、刷信譽等違規行為。

從對比分析可知,穿透治理和分層治理兩種模式各有利弊。實際上,在監管實踐中一般是兩種治理路徑的有機結合。

強穿透 強分層:以信息內容類平臺為例

強穿透與強分層結合的治理模式是指監管部門直接對平臺上的用戶進行管理,也可通過平臺企業對其進行管理,這種模式多適用于信息內容類平臺。一方面,監管機構要求平臺履行主動巡查義務,發現不良信息主動刪除。例如在《互聯網新聞信息服務管理規定》第12條規定:“互聯網新聞信息服務提供者應當健全信息發布審核、公共信息巡查、應急處置等信息安全管理制度,具有安全可控的技術保障措施。”第16條規定:“互聯網新聞信息服務提供者提供服務過程中發現含有違反本規定第三條或前款規定內容的,應當依法立即停止傳輸該信息、采取消除等處置措施,保存有關記錄,并向有關主管部門報告。”另一方面,監管機構會通過網上巡查的方式,發現不良信息后及時通知平臺企業,要求其刪除相關信息或直接對平臺進行處罰。例如,2018年4月,國家新聞出版廣電總局責令《今日頭條》永久關停“內涵段子”等低俗視聽產品,隨后對“快手”“抖音”“火山小視頻”等信息內容類平臺做出警告和罰款的行政處罰,堅決遏制不良信息傳播。

弱穿透 強分層:以電商平臺為例

弱穿透與強分層結合的治理模式是指主要采取政府管平臺、平臺管用戶的分層治理模式,政府只有在市場失靈或用戶需要司法救濟的情況下對平臺上的用戶進行直接監管,這種模式多適用于電商平臺。一方面,電商平臺對商家通過契約的方式進行約束和管理。在事前,電商平臺會對平臺內經營者的身份、地址、聯系方式、資質許可等信息進行登記與核驗,《電子商務法》第7條也規定,“從事網絡商品交易的自然人,應當通過第三方交易平臺開展經營活動,并向第三方交易平臺提交其姓名、地址、有效身份證明、有效聯系方式等真實身份信息。”在事中,電商平臺通過建立必要的技術手段,及時發展和制止違規行為。目前,淘寶平臺已對侵權假冒、虛假宣傳、虛假交易等用戶行為建立了大數據排查機制。例如淘寶通過“假貨模型”系統,從賬號、商品、交易、物流等多個維度對涉嫌售假的商品和賬號等進行排查。在事后,平臺一旦發現商家的違規行為,可立即采取三種懲罰措施。一是移除或修改商品展示信息。當商家出現侵權行為時,平臺企業可以實時強制修改商家的產品展示信息,如果投訴人所指侵權事實成立,電商平臺可以立即將侵權商品展示信息予以移除或更改,及時控制侵權行為。二是屏蔽平臺服務。平臺企業可以記錄違規商家的不法行為,屏蔽違規商家的平臺服務,從而造成其交易中斷或流量受限,以約束現有交易作為違規行為的懲戒。例如阿里巴巴采用累計扣分制,視累計扣分數額采取查封支付寶賬戶、店鋪商品搜索降權以及關閉賬戶等懲處措施。三是信用評級制約。商家的信用代表過去良好經營積累的口碑,是消費者選擇商家的重要參考指標,也是商家最重要的無形資產。電商平臺可以下調違規商家的信用評級,以約束未來交易作為違規行為的懲戒。另一方面,監管部門采取“雙隨機、一公開”或專項檢查的方式,對平臺上商家的商品進行抽檢,并向社會公布。例如市場監管總局等八部門于2018年5月至11月聯合開展網絡市場監管專項行動(網劍行動),以更好地營造誠實守信、公平競爭的網絡市場環境。同時,監管部門會設立投訴處理機制,對違法違規的商家,依法處罰并通知平臺采取關店、下架商品、禁止進入等措施。

可見,在弱穿透與強分層的治理模式中,政府很少對平臺上海量的用戶行為進行直接監管,更多的是通過平臺對用戶實現管理和規范。

多元主體參與的協同治理模式是平臺治理的最優選擇

不論采取哪一種治理模式,我們都應認識到平臺在治理過程中發揮著越來越重要的作用。在模式的選擇上,也應綜合考慮治理成本與治理效率等多種因素,充分發揮政府、平臺、社會組織、用戶等多元主體作用,最終形成多元主體共同參與的協同治理體系。一是要合理界定政府與平臺企業之間的責任邊界。在協同治理模式下,既要充分發揮平臺企業參與治理的主體作用,同時又要避免給平臺企業過多過重的責任,才能在保證協同治理有效的同時,也保持平臺經濟創新發展的活力。二是針對不同類型的平臺,政府介入監管的程度應有所不同。對于那些存在系統性風險、涉及國家安全的領域,政府要直接介入,加強監管。三是通過大數據等技術手段,加強事中事后監管,實現關鍵數據的報備與風險預警,提高監管效率和精準度。四是充分發揮行業協會、用戶等其他社會主體優勢,最終形成多主體共同參與的協同治理體系。

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